Мишина Н. Ю. Результаты мониторинга нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации

Оригинал материала размещен в выпуске № 5 (43) https://f.almanah.su/43.pdf

Конституцией Российской Федерации закреплено равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, языка, места жительства и других обстоятельств, а также запрещены любые формы ограничения прав граждан, в том числе и по признакам национальной и языковой принадлежности [1].
В связи с этим на государственном уровне постоянно ведется работа по выработке эффективных инструментов, обеспечивающих реализацию обозначенного тезиса, что находит отражение в соответствующих нормативных правовых актах, а значит, эффективность реализации государственной политики во многом определяется качеством принятых нормативных правовых актов.
В свою очередь, качество нормативных правовых актов оценивается путем правового мониторинга, процедура которого регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 N 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», а также Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов» от 17.07.2009 N 172-ФЗ [2, 4].
Целью данной статьи является представление результатов мониторинга нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации (далее – Мониторинг).
Мониторинг проводился в рамках Государственного контракта от «19» ноября 2019 года № 03.D34.11.0050 «Проведение мониторинга нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации» при поддержке Министерства просвещения Российской Федерации.
Специалистами общества с ограниченной ответственностью совместное предприятие «СОДРУЖЕСТВО», исполнителя контракта, была разработана методика Мониторинга, согласно которой в период с 10 февраля по 30 марта 2020 года был проведен мониторинг нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации (осуществлен сбор заполненных форм и выполнен анализ полученных данных).
Необходимо отметить активность целевой аудитории, понимание значимости результатов для совершенствования нормативно-правового регулирования процессов поддержки и развития родных языков из числа языков народов России. В Мониторинге приняли участие:
·                   56 представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования из 8 федеральных округов, представляющие 56 субъектов,
·                   258 представителей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования из 8 федеральных округов, представляющие 44 субъекта,
·                   4105 руководителей и 17780 педагогов общеобразовательных организаций из 8 федеральных округов России.
Укрупненно можно выделить 2 направления Мониторинга:
·                   оценку нормативно-правового обеспечения ключевых процессов поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, определенных в соответствии с ведомственной целевой программой «Научно-методическое, методическое и кадровое обеспечение обучения русскому языку и языкам народов Российской Федерации» [3];
·                   оценку непосредственно нормативных правовых актов, регулирующих процесс поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации.
Согласно полученным результатам, урегулирование процесса планирования мероприятий, направленных на поддержку и развитие родных языков из числа языков народов Российской Федерации отмечают 81% респондентов из числа представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 33% представителей органов местного самоуправления (Рисунок 1). 9% респондентов из числа представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 28% представителей органов местного самоуправления утверждают об обратном.


Рисунок 1. Урегулировано ли в Вашем субъекте Российской Федерации планирование мероприятий, направленных на поддержку и развитие родных языков из числа языков народов Российской Федерации?
Представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования 5 субъектов (Ивановская область, Тверская область, Томская область, Липецкая область и Пензенская область) утверждают, что в их субъекте планирование мероприятий, направленных на поддержку и развитие родных языков из числа языков народов Российской Федерации, не урегулировано, что может объясняться отсутствием законодательной базы для регулирования данного направления.
О том, что в муниципальном районе или городском округе планирование мероприятий, направленных на поддержку и развитие родных языков из числа языков народов Российской Федерации, не урегулировано нормативными правовыми актами, говорят абсолютно все респонденты таких субъектов, как Кировская область, Мурманская область, Приморский край, Ростовская область и Томская область. В Амурской области и Калининградской области таких респондентов по 75% в каждом субъекте, в Волгоградской области – 67%.
В обозначенных административных единицах необходимо разработать нормативные правовые акты, регламентирующие систему планирования мероприятий, направленных на поддержку и развитие родных языков из числа языков народов Российской Федерации;
О наличии нормативных правовых актов, регламентирующих проведение мониторинга состояния развития языков народов Российской Федерации, заявляют 55% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 16% представителей органов местного самоуправления (Рисунок 2). В свою очередь, 24% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 43% представителей органов местного самоуправления свидетельствуют об обратном, остальные же респонденты испытывали затруднения при ответе.


Рисунок 2. Урегулировано ли в Вашем субъекте Российской Федерации проведение мониторинга состояния развития языков народов Российской Федерации?
Респонденты из числа представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования Красноярского края, Орловской области, Приморского края, Республики Мордовия, Саратовской области, Тверской области, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Калмыкия и Липецкой области считают, что в их субъекте проведение мониторинга состояния развития языков народов Российской Федерации не урегулировано, что может объяснятся неполнотой законодательных оснований для регулирования данного направления в их регионе, то есть в их регионах нет нормативных правовых актов, регламентирующих мониторинг, или же они не располагают информацией о них.
Подобного мнения придерживаются абсолютно все респонденты таких субъектов, как Кировская область, Мурманская область, Приморский край, Ростовская область, Томская область и Калининградская область. О том, что в их муниципальном районе или городском округе проведение мониторинга состояния развития языков народов Российской Федерации не урегулировано нормативными правовыми актами, говорят 79% респондентов Кемеровской области, а также по 75% респондентов Амурской области и Забайкальского края.
В указанных административных единицах необходимо разработать нормативные правовые акты, регламентирующие проведение мониторинга состояния развития языков народов Российской Федерации;
В ходе Мониторинга факт нормативно-правового урегулирования научно-методического сопровождения развития языков народов Российской Федерации отметили 60% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 19% представителей органов местного самоуправления (Рисунок 3). 24% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 43% представителей органов местного самоуправления утверждают обратное.


Рисунок 3. Урегулировано ли в Вашем субъекте Российской Федерации научно-методическое сопровождение развития языков народов Российской Федерации?
На отсутствие нормативно-правового обеспечения научно-методического сопровождения развития языков народов Российской Федерации указывают представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования 8 субъектов (Красноярский край, Приморский край, Саратовская область, Чукотский автономный округ, Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, Ленинградская область и Липецкая область), что говорит о необходимости разработки нормативных правовых актов, регламентирующих научно-методическое сопровождение развития языков народов Российской Федерации.
Аналогичная ситуация подтверждается абсолютно всеми респондентами таких субъектов Российской Федерации, как Амурская область, Кировская область, Мурманская область, Приморский край, Ростовская область, Томская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Чукотский автономный округ. Этой же точки зрения придерживаются 86% респондентов Кемеровской области и 78% респондентов Вологодской области.
В обозначенных административных единицах необходимо разработать нормативные правовые акты, регламентирующие научно-методическое сопровождение развития языков народов Российской Федерации.
Участвуя в Мониторинге, факт нормативно-правового урегулирования создания и совершенствования учебно-методического обеспечения развития языков народов Российской Федерации подтверждают 57% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 18% представителей органов местного самоуправления (Рисунок 4). 28% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 41% представителей органов местного самоуправления свидетельствуют об обратном.


Рисунок 4. Урегулировано ли в Вашем субъекте Российской Федерации создание и совершенствование учебно-методического обеспечения развития языков народов Российской Федерации?
В Амурской области, Вологодской области, Ивановской области, Красноярском крае, Орловской области, Приморском крае, Саратовской области, Челябинской области, Ленинградской области и Липецкой области представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования считают, что в их субъекте не урегулировано создание и совершенствование учебно-методического обеспечения развития языков народов Российской Федерации, поскольку отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие создание и совершенствование учебно-методического обеспечения развития языков народов Российской Федерации.
Подобные факты подтверждают абсолютно все респонденты таких субъектов Российской Федерации, как Амурская область, Кировская область, Мурманская область, Приморский край, Ростовская область, Томская область и Чукотский автономный округ. Такой же точки зрения придерживаются 86% респондентов Кемеровской области и 75% респондентов Калининградской области. В этих административных единицах необходимо разработать нормативные правовые акты, регламентирующие создание и совершенствование учебно-методического обеспечения развития языков народов Российской Федерации;
В ходе Мониторинга факт урегулирования нормативно-правового обеспечения развития кадрового потенциала по вопросам изучения языков народов Российской Федерации отмечают 57% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 19% представителей органов местного самоуправления (Рисунок 5).


Рисунок 5. Урегулировано ли в Вашем субъекте Российской Федерации развитие кадрового потенциала по вопросам изучения языков народов Российской Федерации?
В 10 субъектах (Амурская область, Ивановская область, Кировская область, Красноярский край, Орловская область, Приморский край, Саратовская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ленинградская область и Липецкая область) представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования указали на проблему отсутствия нормативно-правовой базы урегулирования обозначенного направления поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации. Факт того, что в муниципальном районе или городском округе не урегулировано нормативными правовыми актами развитие кадрового потенциала по вопросам изучения языков народов Российской Федерации, подтверждают абсолютно все респонденты таких субъектов Российской Федерации, как Кировская область, Ростовская область, Томская область и Чукотский автономный округ. Такой же точки зрения придерживаются по 75% респондентов Амурской области и Калининградской области, а также 71% респондентов Кемеровской области. В этих административных единицах необходимо разработать нормативные правовые акты, регламентирующие развитие кадрового потенциала по вопросам изучения языков народов Российской Федерации.
При оценке непосредственно нормативных правовых актов, регулирующих процесс поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, применялись традиционные параметры, позволяющие выявить наличие или отсутствие положений, которые содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающих условия для проявления коррупции; коллизии права при регулировании ими одних и тех же вопросов процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации; искажения смысла положений нормативного правового акта при его применении; противоречий между нормативными правовыми актами субъекта, регулирующими процесс поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, принятыми в разные периоды.
Параметр «Наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах»
84% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 66% представителей органов местного самоуправления, 72% руководителей образовательных организаций и 52% педагогов образовательных организаций отмечают отсутствие коррупциогенных факторов.
Мониторинг показал, что имеют место отдельные факты выявления коррупциогенных факторов в нормативных актах, являющихся предметом мониторинга (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Республика Дагестан, Республика Коми, Республика Крым, Иркутская область, Калининградская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Владимирская область, Вологодская область). В связи с этим в соответствующих единицах необходимо:
·                   идентифицировать нормативные правовые акты, регламентирующие процесс поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, предположительно содержащие коррупциогенные факторы;
·                   инициировать процедуру антикоррупционной экспертизы сформированного перечня нормативных правовых актов;
·                   выявить коррупциогенные факторы, то есть положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции;
·                   устранить выявленные коррупциогенные факторы в виде извлечения из текста коррупциогенных норм или в виде их коррекции.
Параметр «Наличие коллизий норм права в нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней»
81% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 61% представителей органов местного самоуправления, 59% руководителей образовательных организаций и 38% педагогов образовательных организаций отмечают отсутствие коллизий.
В процессе Мониторинга выявлено, что имеют место отдельные факты расхождения содержания определенных норм права (коллизия) - (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Республика Дагестан, Республика Коми, Республика Крым, Иркутская область, Калининградская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Владимирская область, Вологодская область), которая может быть разрешена путем: толкования; внесения изменений или уточнений в действующие нормативные акты; принятия нового акта; отмены старого.
Параметр «Искажение смысла положений нормативного акта при применении»
Отсутствие искажений смысла положений нормативного акта при применении обозначили 90% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 68% представителей органов местного самоуправления, 74% руководителей образовательных организаций и 51% педагогов образовательных организаций.
По итогам результатов проведенного Мониторинга установлено, что имеют место факты искажения смысла положений нормативного акта при применении в отдельных субъектах (Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республики Дагестан, Республика Алтай и Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Республика Татарстан и Калининградская область). В связи с этим в соответствующих единицах необходимо:
·                   идентифицировать нормативные правовые акты, регламентирующие процесс поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, предположительно допускающие искажение смысла положений нормативного акта при применении;
·                   инициировать процедуру экспертизы сформированного перечня нормативных правовых актов;
·                   выявить положения, смысл которых искажается при применении;
·                   разработать механизмы, исключающие искажение смысла положений нормативного акта при применении.
Параметр «Наличие противоречий между актами, принятыми в разные периоды времени»
Отсутствие противоречий отметили 83% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 67% представителей органов местного самоуправления, 64% руководителей образовательных организаций и 43% педагогов образовательных организаций. О наличии в нормативных правовых актах муниципального района или городского округа, регулирующих процесс поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, противоречий между нормативными правовыми актами, регулирующими однородные отношения, принятыми в разные периоды, говорят только респонденты из Республики Башкортостан.
Параметр «Принятие решений соответствующими органами, осуществляющими управление в сфере образования, при регулировании тех или иных вопросов поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации в рамках своей компетенции»
91% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования и 86% представителей органов местного самоуправления считают, что акты принимаются своевременно.
Что акты не были приняты, считают:
·                   9% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (Кировская область, Томская область, Чеченская республика, Пензенская область);
·                   13% представителей органов местного самоуправления из Ярославской области, Карачаево-Черкесской Республики, Камчатского края, Новосибирской области, Волгоградской области, Ивановской области, Иркутской области).
Что акты были приняты, но несвоевременно, считает 1% представителей органов местного самоуправления из Волгоградской области и Удмуртской Республики.
Параметр «Исполнение нормативных правовых актов»
Факт исполнения нормативных правовых актов в полном объёме отмечают 69% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 62% представителей органов местного самоуправления, 28% руководителей образовательных организаций и 23% педагогов образовательных организаций.
Значительная доля респондентов не смогли дать ответ на вопрос о том, что в наибольшей мере мешает эффективной реализации нормативных правовых актов. Среди факторов, мешающих эффективной реализации нормативных правовых актов, ответившие респонденты отметили:
·                   бездействие должностных лиц, равнодушие чиновников к истокам и истории своего народа и края, нежелание чиновников работать в данном направлении;
·                   документы, связанные с поддержкой и развитием языков носят рекомендательный характер, поэтому муниципалитет и общеобразовательные организации могут их игнорировать;
·                   бюрократизм, неисполнительность участников процесса;
·                   глобализация, русификация населения, настрой на изучение русского языка;
·                   отсутствие желания в обществе сохранять и развивать родной язык;
·                   отсутствие желания общаться на родном языке;
·                   утрата традиционного уклада жизни, духовной культуры этноса;
·                   отсутствие гражданской инициативы;
·                   недостаточная информированность населения о возможности изучения родного языка;
·                   отсутствие разъяснения населению необходимости развития языков;
·                   низкая мотивация городских жителей к изучению родного языка;
·                   правовая неосведомленность населения по данному направлению;
·                   отсутствие заинтересованности в этом со стороны населения;
·                   отсутствие медиаресурсов на родных языках, которые бы вели разъяснительную работу;
·                   низкая заинтересованность со стороны родителей;
·                   недостаточное количество часов по изучению родных языков;
·                   отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров, в том числе недостаточное количество педагогических работников, имеющих право преподавать тот или иной родной язык из числа языков народов Российской Федерации;
·                   отсутствие методической, дидактической литературы;
·                   отсутствие в необходимом количестве учебников, учебных пособий, электронных материалов для проведения занятий с обучающимися в образовательных организациях;
·                   устаревшая материально-техническая база кабинетов родных языков (необходимы компьютеры, ноутбуки, интерактивные доски) и другие.
Параметр «Доступность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в открытых источниках»
Факт доступности отмечают 90% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 67% представителей органов местного самоуправления. 5% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (Ленинградская область) и 9% представителей органов местного самоуправления (Томская область, Волгоградская область, Сахалинская область) говорят о недоступности данных актов.
Называя открытые источники, в которых обеспечена доступность данных нормативных правовых актов, сайты образовательных организаций выделяют 23% респондентов первой группы и 37% респондентов второй группы, сайты органов местного самоуправления – 25% и 39% соответственно, сайты органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования – 40% и 24% соответственно.
С целью обеспечения доступности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в открытых источниках, доступных для ознакомления любым заинтересованным лицам, необходимо рекомендовать единицам Мониторинга:
·                   составить перечень нормативных правовых актов, подлежащих обязательному размещению в открытых источниках;
·                   разместить необходимые нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в открытых источниках;
·                   провести независимый мониторинг доступности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в открытых источниках.
Доступность текстов нормативных правовых документов обеспечивается только на официальных сайтах, которые, в свою очередь, сложны по структуре, и поиск необходимого документа возможен только при знании его названия и реквизита.
Возможность реализации конституционного права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества подтверждают 90% представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, 87% представителей органов местного самоуправления, 85% руководителей образовательных организаций и 74% педагогов образовательных организаций.
О недостаточной мере реализации конституционного права говорят:
3% руководителей образовательных организаций из Республики Дагестан, Иркутской области, Удмуртской Республики, Саратовской области и 2% педагогов образовательных организаций из Удмуртской Республики, Республики Бурятия, Республики Татарстан и Томской области.
Данные результаты свидетельствуют о том, что практически во всех субъектах Российской Федерации реализуется право каждого гражданина на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.
Выводы
Согласно результатам мониторинга нормативно-правового обеспечения в субъектах России процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации, можно сделать вывод о необходимости и целесообразности организации и проведения периодического мониторинга нормативно-правового обеспечения, в связи с выявлением в отдельных субъектах Российской Федерации полного или частичного отсутствия необходимого нормативного правового обеспечения регулирования процессов поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации.
Аргументами при этом также является и то, что по итогам проведенного мониторинга сформулированы рекомендации как федерального и муниципального уровня, так и для отдельных организаций относительно необходимости разработки нормативных правовых актов, регламентирующих систему мероприятий, направленных на поддержку и развитие родных языков из числа языков народов Российской Федерации.
Мониторинг также позволил разработать рекомендации по улучшению качества нормативных правовых документов, регламентирующих вопросы проблемной области исследования, что позволит устранить выявленные коррупциогенные факторы; разрешить коллизию норма права, разработать механизмы, исключающие искажение смысла положений нормативного акта при его применении.
В целом по итогам мониторинга выявлена необходимость и целесообразность проведения работы, направленной на доведение до целевых категорий информации относительно нормативно-правового обеспечения (многие участники столкнулись со сложностями в ответах, что свидетельствует о недостаточной мере владения информацией о нормативных правовых актах, регламентирующих тот или иной процесс). Это также указывает на отсутствие эффективного взаимодействия между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и иными правоприменительными органами, и должностными лицами, отсутствие системного, комплексного межведомственного подхода к вопросам нормативно-правового обеспечения в субъектах Российской Федерации, муниципальных районах или городских округах процесса поддержки и развития родных языков из числа языков народов Российской Федерации.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.constitution.ru/index.htm (дата обращения: 21.03.2021).
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 N 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_118528/a14071a034c839b779aef493123a15155963c02a/#dst100008 (дата обращения: 21.03.2021).
3. Распоряжение Минпросвещения России от 16.05.2019 N Р-60 "Об утверждении ведомственной целевой программы «Научно-методическое, методическое и кадровое обеспечение обучения русскому языку и языкам народов Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_356191/f62ee45faefd8e2a11d6d88941ac66824f848bc2/ (дата обращения: 21.03.2021).
4. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 N 172-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_89553/ (дата обращения: 21.03.2021).